État des lieux de la démocratie délibérative en Belgique.
Le gouvernement bruxellois vient de finaliser la création d’une nouvelle assemblée citoyenne permanente dédiée au climat. Peut-on sabrer le champagne et se réjouir de la naissance de cette nouvelle assemblée citoyenne ou reste-t-il du chemin à parcourir ?
Pour vous partager notre avis et nos espoirs pour cette nouvelle assemblée, il nous a paru essentiel de vous proposer d'abord une analyse de la situation au travers de quelques grandes questions :
1. Où en est la participation citoyenne et la démocratie délibérative en Belgique ?
Avant tout, ne boudons pas notre plaisir : il y a 4 ans, des assemblées permanentes qui contribuent à la politique d’une région ou d’un pays, ça n’existait que dans la tête d’académiques et d’idéalistes comme les fondateurs·rices d’Agora. Depuis, un peu partout, mais tout particulièrement en Belgique, on est largement passé de la théorie à la pratique. Célébrons !
Agora a lancé sa 1ère Assemblée Citoyenne Bruxelloise en 2019, nous terminons actuellement la 4ème. Nous avons suivi de très près le “Burgerdialog”, l’assemblée de la communauté germanophone. En 2021, se sont ensuite enchaînées quelques commissions délibératives (mêlant ¾ de citoyen·ne·s et ¼ d’élu·e·s). Le niveau fédéral suit avec un peu de retard le mouvement et un projet de loi visant à organiser des assemblées citoyennes chargées de préparer la future réforme de l’État a été déposé dans la suite de la consultation “Un pays pour demain”.
Et à en croire le dernier sondage RTBF/La libre “Bye Bye démocratie ?”, ces initiatives trouvent aussi leur écho dans la population : 18% des Belges et 25% des Bruxellois·es pensent que des assemblées citoyennes gouverneraient mieux que des élu·es.
Sondage enthousiasmant pour Agora, puisque c’est à Bruxelles que les expériences de ce type sont les plus nombreuses. Cela donne à penser que les expériences vécues dans nos assemblées ou dans les commissions délibératives ont dû être plutôt positives.
En une phrase : on a changé d’époque. Célébrons !
Mais au fait, est-on bien sûr que c’est une bonne idée ces assemblées ?
2. Que peuvent apporter les assemblées citoyennes à notre société ?
Faisons d’abord deux constats généraux liés à l’existence de ces processus :
L’éducation à la citoyenneté par la pratique qu’ils permettent suscite une découverte et des réflexions sur nos institutions, comme on l’a rarement fait ;
À l’inverse des disputes stériles qui pullulent si souvent sur les réseaux sociaux, les participant·e·s ressortent des délibérations la plupart du temps ému·e·s d’avoir été pris·e·s en considération par des personnes qu’elles n’auraient jamais rencontré·e·s de leur vie. Au travers des assemblées la diversité bruxelloise refait société !
Pour évaluer maintenant l’intérêt de propositions ou recommandations de ces assemblées, il nous semble qu’il faut bien distinguer deux angles :
La qualité des propositions faites par les citoyen·ne·s ;
Le suivi que les élu·e·s ont bien voulu leur donner. Nous traiterons de ce 2ème angle plus bas (à la question suivante : De quoi les assemblées ont-elles besoin pour être utiles ?)
Et donc, que valent ces propositions ?
Parlons de ce que l’on connaît : dans nos quatre assemblées, les citoyen·ne·s ont fait des propositions sur le logement, le travail, l’énergie dans un contexte de dérèglement climatique et ils·elles ont pris position sur 5 propositions d’autres partis.
Que peut-on en dire de général ?
Par exemple, est-ce que les citoyen·ne·s ont la capacité de se prononcer de manière adéquate sur des thèmes techniques et compliqués que traite Bruxelles, cette région d’un million d’habitants ? Si l’on en croit l’amendement proposé par notre 2ème assemblée sur un projet de résolution visant la lutte contre les cyberviolences, oui. Ce dernier a en tout cas été estimé suffisamment bon non seulement par les signataires du texte mais par l’ensemble des élu·e·s de la majorité !
Mais ces propositions ont d’autres qualités générales :
Que ce soit pour le logement, l’emploi ou les questions d’énergie, les propositions cherchent souvent à faire mieux fonctionner ce qui existe déjà.
Contrairement aux élu·e·s qui ont souvent besoin de produire des résultats identifiables, des bilans et des victoires médiatiques, des inaugurations, les citoyen·ne·s essaient de rendre effectif ce qui est en place, de combler les lacunes, de rendre accessible, équitable, compréhensible, de rassembler et de simplifier.
La raison en est qu’une délibération citoyenne - même quand elle est créative - conserve un caractère pragmatique plutôt qu’idéologique.
Et si individuellement, certaines personnes portent - évidemment - une vision pour notre société, les co-constructions et compromis entre citoyen·ne·s sont la plupart du temps des arbitrages entre réalités de vie : celles de locataires et de propriétaires, d’employeur.euse.s et d’employé·es, etc.
Pour le meilleur et pour le pire, les propositions ne sont jamais extrêmes. Et cela n’a rien avoir avec le fait que les positions initiales des participant·e·s seraient ou non extrêmes. Cela a tout avoir, avec le fait que des citoyen·ne·s qui délibèrent, s’écoutent, intègrent les points de vue des autres, cherchent et trouvent une forme d’intérêt général pétri de nuances.
C’est pourquoi, nous pensons que ces assemblées pourraient jouer un rôle de médiation et d’arbitrage dans de nombreux dossiers où les élu·e·s ne nous semblent pas avoir adéquatement joués leurs rôles.
À Bruxelles, ce fut par exemple le cas avec la proposition d’étourdissement avant l’abattage d’un député bruxellois. Pour rappel, un grand nombre de personnes souhaitait faire progresser le bien être animal pendant qu’un autre - au moins aussi nombreux - y voyait une mise à mal de la liberté de culte. Sur ce clivage, les élu·e·s se sont déchiré·e·s entre partis, mais aussi parfois à l’intérieur de chaque famille politique. De ce débat de société tout à fait légitime, qui aurait pu déboucher sur un fin compromis à la Belge, le parlement bruxellois n’a accouché que d’un passage en force. La proposition a été simplement rejetée. Statut quo. Un grand débat de société, de grandes mobilisations citoyennes qui ne débouchent sur rien. Pire, comme un article signé par les chefs des cultes juif et musulman de Belgique l’ont fait savoir avant le vote : quelle que soit l’issue, le vote créera une cassure sociale.
Le point important ici est que lorsque des clivages émergent sur un enjeu de société - ce qui est en soi normal et salutaire dans une société civile vivante - , et bien, il nous semble qu’il devrait y avoir une manière d’arbitrer avec finesse. Or, souvent, les logiques partisanes, de majorité et d’opposition, font en sorte que les élu·e·s cherchent à exploiter l’événement pour donner un avantage à leur camp. Ce qui divise encore davantage.
Ce même constat est selon nous valable pour d’autres dossiers brûlants comme celui du plan de mobilité “Good Move” qui déchaîne actuellement les passions. Pourtant, un regard averti nous signalerait peut-être que ce plan a en partie été inspiré par les recommandations d’un panel citoyen.
Ceci nous donne à penser que cela ne va pas de soi que les assemblées citoyennes jouent un rôle constructif. L’essor de ces nouveaux dispositifs démocratiques n’est donc pas automatiquement une bonne nouvelle.
De nombreux problèmes de méthodes se posent. On regarde ça de plus près au point suivant :
3. De quoi les assemblées citoyennes ont-elles besoin pour être utiles ?
Comme en témoigne l’émission Déclic du 25/11, nous sommes sortis d’une ère où les assemblées citoyennes étaient traitées comme d’innocents et folkloriques exercices démocratiques.
Démocratie délibérative et participation citoyenne acte II :
Maintenant qu’elles sont mises en pratique, prises au sérieux, c’est normal et c’est précieux : des critiques voient le jour ! Il est temps de distinguer maladresses de débutants et utilisations problématiques…
Un intéressant colloque “Contre le tirage au sort en politique ?” s’est tenu début novembre à l’Ulg. Il a rassemblé de nombreux questionnements sur les implications de tels processus. Un dossier d’IEB fait une série de critiques incisives sur les commissions délibératives. Les élu·e·s ne sont d’ailleurs pas en reste, si bien que nous n’avions pas manqué de répondre à leurs critiques les plus discutables au travers d’une lettre ouverte.
Bref, la question n’est plus d’essayer de le faire, la question est maintenant : “comment le faire bien ?”
Pour commencer, abordons quelques mauvaises pratiques. Celles-ci ont déjà à ce point commencer à se répéter qu’on peut leur donner des noms :
Il y a d’abord le “citizenwashing”, autrement dit “faire comme si” on allait donner un pouvoir de décision aux citoyen·nes, mais sans le faire vraiment. Tristement célèbre, le destin des 149 propositions de la « Convention Citoyenne pour le Climat » organisée par le président Macron qui devaient être appliquées “sans filtre”. Promesse malheureuse qui – comme toutes les promesses orales des élu·e·s – n’a malheureusement rien de contraignant et qui ne fut largement pas honorée.
Il y a ensuite, le “cherry picking”, où il s’agit de donner à des politiques déjà décidées une “apparence citoyenne”. Comment ? Et bien c’est assez facile. À l’exception des assemblées organisées par Agora, les recommandations citoyennes ne font en général l’objet que d’un droit de réponse des élu·e·s. Ces dernier·e·s peuvent donc y faire leur shopping en choisissant de ne mettre en œuvre que les recommandations qui ressemblent déjà à ce que leur parti comptait mettre en œuvre.
On n’est pas prêt d’en sortir, car il faut admettre qu’il n’est pas évident de distinguer les propositions impossibles à réaliser, de celles qui n’ont pas inspirés les élu·e·s.
Le danger de ces instrumentalisations lors du suivi des assemblées est double :
Quand c’est perçu par les citoyen·ne·s, et bien, cela pourrait faire douter du processus qui peut en soi apparaître comme un gadget inutilement coûteux ;
Quand c’est moins évident, les recommandations citoyennes peuvent servir de “caution démocratique” (comme l’évoque IEB) tel un “bouclier” contre d’autres citoyen·ne·s ou contre le monde associatif. Illustration : une mesure mise en place par des élu·e·s est impopulaire ? Pourtant, c’est l’idée d’un panel citoyen !
Cette dernière remarque vaut tout particulièrement pour le plan Good Move, où une question d’échelle se pose à la participation citoyenne. En effet, une assemblée (de 50 ou même 100 personnes) tirée au sort dans toute la région bruxelloise peut-elle définir comment implémenter la mobilité douce dans un quartier particulier d’Uccle ou de Molenbeek ? Probablement pas. Il semble que pour des propositions qui touchent de si près la vie quotidienne des habitant·es, des assemblées communales devraient être convoquées.
L’autre grande menace dans l’organisation des assemblées intervient en amont, au moment du sujet : qui le fait ? Comment est-ce fait ? Est-ce cadré (en amont) ou reformulé (en aval) par les élu·e·s ? Moins il y a d’indépendance, puis il y a de l’instrumentalisation.
Enfin, quand des élu·e·s participent - comme dans les commissions délibératives - il existe le risque que les délibérations soient déséquilibrées par la force de persuasion des élu·e·s et leur capacité à déployer des plaidoiries impressionnantes.
Alors, de quoi les assemblées ont-elles besoin pour être utiles ? Pour commencer, au vu de toutes ces possibilités de récupérations ou déformations, nous avons le sentiment que des recommandations aux élu·e·s dont la seule obligation serait de fournir un droit de réponse ne suffira pas.
C’est pourquoi, nous soutenons que les assemblées ont besoin d’être indépendantes des élu·e·s. Indépendantes, aussi bien pour choisir leur sujet, que pour faire des propositions ou décider lesquelles doivent être mises en œuvre.
Les enjeux actuels avec lesquelles évaluer la nouvelle assemblée climat nous semble donc les suivants :
En terme de visibilité, on a bien avancé : des assemblées “sous tutelle des élu·e·s” ont permis de faire connaître le processus et de faire entrer la culture de la délibération dans la classe politique.
En compétence, nous y sommes aussi : avec une organisation adéquate, les capacités citoyennes sont au rendez-vous pour faire des propositions pertinentes !
En terme de légitimité, ça progresse aussi : les participant·e·s sont satisfait·e·s et l’opinion publique est de plus en plus favorable à ces nouvelles pratiques démocratiques. Mais comme on l’a dit, des critiques se lèvent sur le suivi et peuvent entamer la réputation du processus lui-même.
Au niveau du suivi des recommandations, là par contre, il faut le dire, on est nulle part. Souvent, le choix des sujets et le suivi des recommandations sont sujets à des biais et servent même parfois d’écrans de fumée. S’il était normal d’être indulgent au début, c’est maintenant le moment de voir comment progressivement donner aux assemblées l’indépendance nécessaire pour exprimer leur plein potentiel.
Nous voici maintenant prêt pour donner un premier avis sur la nouvelle assemblée climat :
4. Quelle place prendra cette nouvelle assemblée climat dans le paysage ?
La question est posée car avec cette nouvelle assemblée, les bruxellois·e·s ont désormais 3 chances d’être tiré·e·s au sort pour contribuer à la politique régionale.
Si l’on peut se réjouir de voir les pratiques délibératives se répandre, infuser davantage dans la classe politique, germe en même temps une crainte de confusion.
Comment cette nouvelle institution va-t-elle se partager le terrain avec les commissions délibératives ? Cet autre organe récent, lui aussi institutionnel.
Les recommandations de l’une seront-elles adressées au gouvernement et celle de l’autre au parlement ? Que faire si les recommandations concernent les mêmes sujets mais s’avèrent contradictoires ? Comment éviter la cacophonie ?
Évidemment si les élu·e·s devaient se contenter de faire du shopping dans les propositions, la question ne se pose pas. Vous comprendrez que notre ambition est plus grande !
Quid ensuite de l’indépendance citoyenne sur le choix des sujets ? Les citoyen.ne.s pourront choisir le sujet mais - contrairement aux commissions délibératives - ce choix sera forcément cadré par l’enjeu global du climat. La liberté de choisir nous semble du coup donnée par une main pour être retirée par l’autre.
Et s’il est évident que le climat est un enjeu central de notre époque, les citoyen·ne·s ne nous semblent pas devoir être ainsi materné·es (ou “paterné·es”). Nous en voulons pour preuve le fait que notre dernière assemblée a choisi “comme une grande” en août dernier le thème “énergie et climat”.
Comme expliqué plus haut, plus il y a de tutelle des élu·e·s plus on perd la qualité de ces processus.
Par ailleurs, durant notre assemblée climat-énergie, nous avons appris que pas moins de 9 limites planétaires ont été dépassées par notre mode de vie. Pourquoi se focaliser sur le climat alors que les expert·e·s du domaine nous disent que l’effondrement de la biodiversité ou l’appauvrissement des sols nous menacent tout autant, voire davantage ?
Comment - avec une telle thématique imposée - donner l’espoir à n’importe qui - quelle que soit son opinion de départ - d’être sérieusement pris en considération ? C’est très important, car ces assemblées ont vocation à accueillir tout le monde. Aucune méthode ne nous semblera capable de donner le sentiment à un climato-sceptique - par exemple - qu’il a la moindre chance d’être entendu. Une instance réellement démocratique nous semble devoir être capable de faire tous les choix possibles.
Enfin, dans le même ordre d’idée, comment imaginer que les prochain.e.s élu.e.s maintiendraient en l’état une institution qui est manifestement le cœur du programme d’un de leurs adversaires de campagne ? Nous essayons en général de ne pas pointer du doigt des partis, mais ici, comment ne pas donner le sentiment qu’ECOLO a “partisanisé” une institution ?
Bref, ce choix politique de bloquer une thématique, nous semble menacer la légitimité - voire l’existence - future de cette institution. Et potentiellement de décrédibiliser le processus, comme l’a fait, bien malgré elle, la Convention Citoyenne pour le Climat.
Pour ce qui est du suivi qui sera donné, si l’on en croit la description de Bruxelles Environnement, la promesse est identique à celle des commissions délibératives : un simple devoir de réponse. C’est évidemment mieux que de faire des promesses que l’on ne tiendra pas. Mais, on vous l’a déjà décrit plus haut, les limites de cet exercice sont connues : impossible ainsi de prévenir le shopping des élu·es dans les propositions citoyennes et les diverses instrumentalisations que cela permet.
Enfin, manquait-il une institution ? Peut-être que des assemblées délibératives communales pourraient affiner le paysage et gérer avec finesse les implications du plan “Good Move” dans tel ou tel quartier. Mais deux institutions au même niveau de pouvoir, ça donne le sentiment que l’on aurait pu augmenter les moyens et les pouvoirs de “ce qui existe déjà” et qu’on a préféré - dans une logique élective en pensant à la prochaine campagne - créer une nouvelle instance dont on pourra s’attribuer les mérites.
En tout cas, notre conviction est qu’il vaudrait mieux éviter l’empilement d’outils rendant la Belgique encore plus illisible. Et nous voilà prêt pour conclure et faire des vœux :
5. Alors pour conclure, si on avait une baguette magique quel rôle devrait jouer les assemblées citoyennes ?
Dans les paragraphes précédents, nous avons tenté de montrer que les assemblées citoyennes ont une série de qualités mais que si elles restent consultatives, elles n’auront pas le pouvoir de corriger les défauts des élections et de la particratie.
Pour qu’elles apportent à la société ce dont elles sont capables, un minimum d’indépendance par rapport aux élu.e.s semble donc indispensable.
Mais en plus de ce besoin d’indépendance, pour être utile et fonctionnel, des assemblées citoyennes qui seraient indépendantes auraient un autre grand intérêt : celui de créer un lieu affranchi des partis pour traiter les propositions de la société civile (syndicats, organisations de jeunesse, associations, etc.).
Aujourd’hui, à l’exception des assemblées d’Agora - dont les propositions sont portées littéralement au Parlement Bruxellois - les assemblées citoyennes consultatives ne sont finalement qu’une nouvelle expression de la société civile. En quelque sorte “en concurrence” avec le monde associatif, les assemblées citoyennes apportent aux gouvernements et aux parlements une source d’inspiration de plus… Dont les élu.e.s feront ce qu’ils veulent bien.
On a vu aux points précédents les limites et les instrumentalisations possibles de cet exercice : une nouvelle loi ne vous convient pas ? Elle est pourtant inspirée d’une recommandation citoyenne !
On peut dès lors se demander jusqu’où pourrait aller cette logique : finirait-on par se dire que le monde associatif comme relais du terrain vers le politique n’est plus utile ? Au travers d’assemblées consultatives, un contact direct est créé avec les citoyen·ne·s. Pour les élu·e·s, cela peut paraître à la fois légitime et séduisant, car une assemblée citoyenne jusqu’à présent, ça crie moins fort qu’une manifestation ou une grève.
S’il existait au contraire, à côté d’une chambre des élu·e·s (des partis et des idéologies), une seconde chambre citoyenne législative, alors le monde associatif y trouverait - plutôt qu’un concurrent - un nouvel interlocuteur. Un nouveau lieu où être pris en considération. Un lieu dont la qualité d’écoute ne sera pas filtrée par une lecture partisane ou par un agenda de campagne électorale.
C’est pourquoi nous plaidons pour des assemblées citoyennes libérées de la tutelle des élu·e·s, autrement dit libérée des effets d’annonces, des coups de com, des cautions démocratiques et d’autres instrumentalisations.
Conclusions :
Pour éviter de créer un “bazar des outils citoyens” qui risque de venir encore faire gonfler l’usine à gaz “État Belge”, pour prendre en considération les propositions et alertes du monde associatif, pour disposer d’un contre-pouvoir aux défauts des élections et des partis, pour concevoir des politiques ancrées dans les réalités des citoyen·ne·s, nous n'avons pas besoin de 36 nouvelles institutions dont les élu·e·s feront ce qu'ils veulent bien, mais d'une seule version indépendante par niveau de compétence (local, régional, fédéral).
Bonnes fêtes à tou.te.s !
